Децентралізація на Донбасі

6 червня 2017 року Верховна Рада України ухвалила законопроект, який врегульовує питання фінансового забезпечення місцевих виборів, зокрема і перших місцевих виборів в об’єднаних територіальних громадах (ОТГ). З державного бюджету виділено близько 300 млн грн на проведення у жовтні 2017 року виборів у понад 300 новостворених місцевих громадах. Таким чином до кінця поточного року процес адміністративної децентралізації в Україні мав би бути в загальних рисах завершений.

Найбільші сподівання у контексті реформи покладені на контрольовані Україною території Донецької та Луганської областей. Успіх децентралізації тут має стати «обкладинкою» нової України – привабливої для своїх громадян, зокрема тих, які сьогодні є заручниками «русского мира» в самопроголошених «ДНР» та «ЛНР». Київ має наглядно продемонструвати всі переваги ліберально-демократичного розвитку перед авторитарно-вертикальною системою управління окупованими районами, яку сьогодні практикує Москва. Та чи все вдається на цьому шляху?

У Донецькій області на сьогодні створено 7 територіальних громад із запланованих 44. Процес формування решти 37 адміністративних одиниць перебуває у завершальній фазі. Координують процес місцеві відокремлені підрозділи «Центру розвитку місцевого самоврядування» – проекти Офісу реформ. Показники Луганщини співвідносні з результатами Донеччини: із запланованих 25 ОТГ функціонують лише 4 – на сільськогосподарських територіях півночі області. Темпи створення громад у цьому регіоні нижчі за середні по Україні – приблизно на рівні Київської, Харківської та Закарпатської областей. І значно поступаються показникам Дніпропетровської, Житомирської, Тернопільської та Хмельницької областей, де процес формування ОТГ практично завершений.

На практиці децентралізація є спробою жителів різних населених пунктів самостійно управляти коштами, що надходять від держави, а також коштами донорських організацій, залученими під конкретні проекти. На жаль, успіх процесу суттєво гальмує недосконала законодавча база. Інша проблема – ментальна – особливо виразно проявляється у мешканців міст і селищ на Донбасі. Багато людей на місцях не усвідомлюють своїх можливостей зробити внесок у розвиток інфраструктури рідного міста чи селища, а також не знають своїх прав. Брак освічених кадрів, виконавців, знайомих із проектною діяльністю, обізнаних у вітчизняному законодавстві та з належним знанням англійської мови для комунікації з іноземними донорами – все це уповільнює прогрес децентралізації. Аби виправити ситуацію, 16 червня 2017 року на Луганщині був організований «Перший регіональний форум місцевого лідерства». У форумі взяли участь сільські, селищні, міські голови, голови районних рад та голови районних державних адміністрацій, представники центральних органів виконавчої влади, міжнародних організацій та асоціації органів місцевого самоврядування. Учасники форуму отримали інформацію про регіональні програми, спрямовані на розвиток громад, стан реалізації заходів з децентралізації, можливості залучення ресурсів у розвиток громад тощо.

Реформа має кілька складових. Перша – фінансова децентралізація, за якої певна кількість місцевих податків передається на місцевий рівень – громаді. До цього додаються цільові – медичні та освітні – субвенції безпосередньо на місцевий рівень без посередницької ланки на обласному рівні. Якщо на рівні освіти сьогодні вже реалізується проект опорних шкіл в ОТГ, які мають бути добре оснащеними технічно, то в галузі медицини реформи на місцях уповільнюються відсутністю загальнонаціональної медичної реформи. Максимум, що можуть сьогодні зробити громади, – це закупити обладнання й відремонтувати приміщення лікарень. Друга складова – передача повноважень. Це можливість вирішувати багато питань самостійно, на місцевому рівні, брати на себе відповідальність, залучати додаткові гроші, формувати організаційну виконавчу структуру, виходячи з власних потреб, а не за стандартною схемою.

Значною проблемою на Донбасі є залежність розвитку громад від державних субвенцій. Тоді як основним стимулом розвитку місцевих ініціатив мають бути інвестиції. Іноземні інвестори не поспішають вкладати кошти у прифронтові території. Таким чином відповідальність часто лягає на плечі українських олігархічних структур, які спекулюють на залежності рівня добробуту громад від своєї присутності.

Яскравим прикладом такого втручання бізнесу в реформу децентралізації є Маріуполь – вотчина структур Ріната Ахметова, – де сьогодні «рулить» команда менеджерів «Метінвесту». Місто є взірцем розвитку старого типу, коли його добробут забезпечував бізнес місцевого феодала-господаря, на підприємствах якого працює ледь не половина міста. Децентралізація має за мету поламати таку схему залежності, зокрема через залучення під проекти більшої кількості державних та донорських коштів. Як зауважив віце-прем’єр-міністр, міністр регіонального розвитку Геннадій Зубко, лише в цьому році Маріуполь отримає 800 мільйонів гривень на різні проекти за рахунок бюджетних коштів та залучення коштів від міжнародних партнерів (загальна сума коштів на розвиток Донецької області на 2017 рік – 2,5 млрд гривень).

Додатковими завданнями децентралізації в неспокійних районах зони проведення АТО є забезпечення комунікації між українськими військовими та місцевим населенням. Інший напрямок – реалізація мобільності населення, причому як у межах інших регіонів України та на європейському напрямку (цьому сприяє ухвалений «безвіз»), так і з окупованими територіями. Доступність транспортних коридорів, відсутність корупції при їх проходженні – важлива відповідальність держави для розвитку місцевих громад.

Великим пластом роботи новостворених ОТГ є переселенці. Внутрішньо переміщені особи потребують підтримки на місцевому рівні у працевлаштуванні, а також у питанні придбання власного житла. Особливого ставлення місцевих громад потребують і ВНЗ-переселенці, сконцентровані у Маріуполі, Краматорську, Слов’янську та Покровську в Донецькій області, і в Сєвєродонецьку та Старобільську в Луганській області. На жаль, успішних прикладів на цьому напрямку небагато.

Найбільша на сьогодні об’єднана територіальна громада, створена в Україні, – Лиманська, що на Донеччині. Ця громада вже успішно ділиться своїм досвідом з іншими. Зокрема, прикладом успіху вважається «Центр безпеки громадян». Його збудовано за спеціальним проектом: тут розміщуються рятувальники, пункт медичної допомоги та патруль поліції. Це пілотний проект, реалізований за кошти громади та обласного бюджету, що має сприяти оперативному реагуванню на запити і виклики. Окрім «Центру безпеки громадян», Лиманська міська рада затвердила Концепцію створення індустріального парку «Лиманський» – першого індустріального парку на Донеччині, що має відкрити нові можливості для економічного росту територіальної громади та залучення інвестицій. Хочеться вірити, що такі практичні ініціативи вплинуть на світогляд місцевого населення, яке залишається переважно проросійськи орієнтованим. І це – незважаючи на досвід бойових дій у травні 2014 року. Що цікаво: якщо в Лимані люди чекають повернення сепаратистів «ДНР», то за 20 км звідси, у Слов’янську – місті, що було найбільше зруйноване «русским миром» і знає справжню ціну свободи, – проводяться масові патріотичні заходи.

Насамкінець варто сказати про перспективи реінтеграції та деокупації. Великим позитивом є розуміння центральними органами влади специфіки цих територій, що враховано у різноманітних державних стратегіях, починаючи зі Стратегії інформаційної реінтеграції Міністерства інформаційної політики, й закінчуючи Стратегією інформування громадськості з питань ЄС (2018-2021 рр.) та НАТО (2017-2020 рр.) Офісу галузевого віце-прем’єра. Особливий підхід має враховувати не лише традиційну скептично-прагматичну психологію мешканця Донбасу, але й наявність у більшості його жителів посттравматичного синдрому. «М’яке залучення» не лише дозволить реалізувати іміджевий проект України на своїх контрольованих східних територіях, а й сприятиме напрацюванню підходів щодо роботи з населенням після повернення окупованих територій під юрисдикцію України. Незважаючи на примарність такої перспективи, децентралізація на Донбасі є гарною нагодою показати людям якісну різницю вже сьогодні.

Валерій Кравченко