Міжнародна тимчасова адміністрація на Донбасі: принципи й механізми функціонування

На думку Президента України Петра Порошенка, запровадження миротворчої місії на Донбасі стає дедалі реальнішим. Цю ідею просувають українські делегації на різноманітних міжнародних форумах, зокрема і найвищого рівня. Сам Президент уже встиг заручитися підтримкою та обіцянкою участі в миротворчих зусиллях Туреччини (готова надати персонал) та Німеччини (готова спонсорувати). Це дозволяє Гаранту з оптимізмом дивитися в майбутнє, обіцяючи миротворців ООН вже до кінця 2018 року. Терміни дещо форсовані й нереалістичні, але інакше не можна: у березні 2019 року – президентські вибори. Відразу згадуються інші гучні обіцянки Петра Олексійовича: закінчити АТО за місяць (триває й досі), отримати «безвіз» (процес затягнувся на три роки), вступити в НАТО (сьогодні виглядає малоймовірним навіть у середньостроковій перспективі).

Проте миротворці – це те, що може задовольнити всі сторони конфлікту, навіть Росію, якщо вона змінить войовничу риторику на позицію «збереження обличчя». Україна ж наразі не має інших мирних важелів вирішення проблеми й дедалі сильніше втрачає довіру населення окупованих територій, заляканого російською та місцевою пропагандою. Ось тільки на Донбасі потрібні не просто «блакитні шоломи», а багатокомпонентна місія ООН із запровадження міжнародної тимчасової адміністрації (МТА). Наразі Порошенко про це не говорить, але спеціальний представник Державного департаменту США у справах України Курт Волкер уже натякнув, що миротворча місія на Донбасі буде не зовсім типовою.

Перша складність запровадження МТА полягає у непорушності та безальтернативності процесу виконання Мінських домовленостей – єдиного підписаного міжнародного документа з деескалації в регіоні. Саме до «Мінська-2» прив’язані антиросійські санкції, навіть незважаючи на той факт, що Москва взагалі не сприймає себе стороною конфлікту і підписувалась під документом як певна третя сторона на рівні з іншими медіаторами Нормандського формату – Німеччиною та Францією. Риторика «нас там немає» вже добряче набридла Заходу, який кожного дня отримує від Києва нові свідчення військової присутності РФ на Донбасі та повного залучення Москви до фінансування й цивільного управління тимчасово непідконтрольними Україні територіями. Звісно ж, Росія, яку цілковито влаштовує програшний для Києва «Мінськ-2», і далі продовжуватиме лінію конфронтаційної поведінки, якщо їй не запропонувати щось інше.

Наприклад – змінити Комплекс заходів на такий, що виглядатиме ще привабливіше для Москви. Звичайно, за умови наявності у Росії волі продовжувати піклуватися про російськомовних українців на Донбасі, але стратегічно рухатись «на вихід», підтримуючи реінтеграцію окупованих територій в «тіло» суверенної України. Москва плекає надії, що цей процес ще більше дестабілізує Україну й уможливить проросійський реванш. Сценарій сильно залежить від стійкості суспільства та дієздатності правоохоронних органів. Проте Україна на державному рівні декларує політику деокупації та реінтеграції, відтак глобальні цілі Москви та Києва можуть збігтися. Далі – деталі, які Києву допоможуть імплементувати правильно прописані принципи та механізми, а також вплив західних союзників.

Оскільки виконання Комплексу заходів Мінських домовленостей від лютого 2015-го було розраховане (і це записано в тексті) до 31 грудня 2015 року (офіційно його пролонгували лише один раз – до 31 грудня 2016 року, а далі процедура відбувалася за замовчуванням), то, можливо, настав час змінити Комплекс як такий, що довів свою неефективність упродовж останніх 3 років. Зміна Комплексу не означає «торпедування» Мінських домовленостей, оскільки останні – це заходи з деескалації, що полягають у виконанні Комплексу. Треба лише змінити базові елементи Комплексу, який тепер повинен передбачати запуск МТА на Донбасі як ключовий елемент відновлення миру і стабільності в регіоні.

З цією метою має зібратися формат переговорників (країни Нормандської четвірки плюс США з огляду на напрацювання групи «Волкер-Сурков»), щоб визначити і закріпити проект нового Комплексу заходів для виконання Мінських домовленостей. Донбасу потрібна своя ефективна «Дейтонська угода», проте, зважаючи на специфіку ситуації, штучність конфлікту та поведінку сусіда-агресора, вона має істотно відрізнятися від боснійського варіанта.

Базисом нового Комплексу мають стати такі фундаментальні принципи:

• єдиним інструментом, що забезпечить повну деескалацію на Донбасі й прискорить врегулювання конфлікту, є запровадження багатокомпонентної міжнародної тимчасової адміністрації, яка включатиме військову, поліцейську та цивільну управлінську складові;

• кінцевою метою діяльності МТА є реінтеграція окупованих територій Донецької та Луганської областей до складу України;

• реінтеграція – це комплекс заходів з відновлення суверенітету і територіальної цілісності України, що враховує безпекові, правові, соціально-економічні, інформаційні аспекти;

• місія запроваджується виключно на тимчасово неконтрольованих Україною територіях Донецької та Луганської областей;

• представники держав-сусідів України не входять до складу військової та поліцейської компоненти МТА, а їх присутність у будь-якому органі цивільного та економічного управління не може перевищувати 50% (таким чином у Росії залишається можливість наглядати і певним чином впливати на розвиток регіону);

• щодо громадян, які живуть на окупованій території Донецької та Луганської областей (або осіб без громадянства), МТА керується нормами та положеннями чинного законодавства України (на відміну від загальної практики застосування міжнародного перехідного законодавства).

Запровадження МТА відбувається у кілька етапів і передбачає такі механізми:

1. Запит парламенту України на запровадження МТА.

2. Визначення мандату Місії та оперативне планування:

• відбувається на рівні Ради Безпеки ООН, що потребуватиме політичної волі Росії;

• визначається необхідна кількість персоналу та джерела фінансування.

3. Згода українського парламенту на прийняття МТА з визначеним міжнародним мандатом. Ухвалення Україною законів про «колабораціонізм» та «прощення» («амністію»).

4. Розгортання військової та поліцейської місій МТА:

• роззброєння незаконних збройних формувань;

• встановлення контролю на ділянці державного кордону України і РФ на окупованій території за присутності представників України;

• виконання функцій міграційної та митної служби в присутності моніторингової місії ОБСЄ;

• гуманітарне розмінування;

• контроль за обігом зброї серед населення.

5. Розгортання цивільної місії МТА, що відбувається в міру встановлення ефективного контролю над тимчасово окупованими територіями, яка:

• регулює соціально-економічне управління (валютна і фінансова системи окупованих територій діють відповідно до українського законодавства);

• формує місцеві перехідні адміністрації;

• сприяє відновленню прав та захисту внутрішньо переміщених осіб;

• припиняє діяльність після проведення місцевих виборів.

6. Проведення місцевих виборів реалізується МТА виключно після досягнення таких критеріїв:

• стабільна безпека (повне припинення вогню, контроль МТА над неконтрольованими ділянками кордону, роззброєння незаконних формувань);

• забезпечення правового режиму соціально-економічної діяльності відповідно до законодавства України;

• стабільна робота засобів масової інформації відповідно до українського законодавства.

Часові рамки виконання зазначених етапів мають бути гнучкими, без наперед визначених термінів. Реалізацію кожного наступного етапу слід офіційно фіксувати з дотриманням послідовності (крім 4 та 5, які слід проводити паралельно). Укладення такого Комплексу заходів наповнить Мінські домовленості новим змістом. Однак ключовою умовою запуску цього процесу (як, утім, і реалізації нинішнього) є тривіальна політична воля Росії до реального (а не паперового) врегулювання на Донбасі. МТА спрямована не на замороження конфлікту, а на його вирішення шляхом створення умов для економічного відновлення, громадянського примирення та соціально-психологічної реабілітації населення окупованих територій.

За умов успішного покрокового виконання напрацьована модель може стати прецедентом для вирішення конфліктів на пострадянському просторі, ініційованих або спровокованих імперською поведінкою Росії. Для цього притиснута санкціями Москва має викинути з голови ідею реваншу проти Заходу та ревізії свого міжнародного положення. Єдина проблема: зазвичай, сильний тиск і заганяння Росії у безвихідь призводять до протилежного результату.

Валерій Кравченко