Закон №7163 «про реінтеграцію Донбасу»: контроверсійні моменти

18 січня 2018 року, після триденного обговорення, Верховна Рада України ухвалила в другому читанні Закон №7163 про особливості державної політики із забезпечення державного суверенітету України над тимчасово окупованими територіями в Донецькій та Луганській областях. Незважаючи на запеклі дебати під куполом парламенту, неодноразові зміни тексту закону, до якого було запропоновано 673 поправки (хоча сам документ складається з 22 сторінок), реакцію на нього світової спільноти та Російської Федерації, потреба в ухваленні цього документа назріла давно.

Необхідність чіткого юридичного визначення ситуації на Сході України, фактів військової агресії Росії та підтримки нею маріонеток з «ДНР/ЛНР», мали дістати офіційне законодавче роз’яснення. Тим паче, коли термін «антитерористична операція» в застосунку до подій на Донбасі давно втратив свою актуальність. Проте ухвалений Закон, що набере чинності після підписання Президентом (а він його точно підпише, адже Петро Порошенко безпосередньо робив подання до парламенту) та публікації в пресі, має чимало протиріч.

Перше стосується назви Закону, що відомий широкому загалові як закон «про деокупацію та реінтеграцію Донбасу». Тільки-от зазначених слів ви жодного разу не зустрінете на сторінках ухваленого документа. Так, Закон розширює повноваження військових, створює орган, відповідальний за проведення військових дій (Об’єднаний оперативний штаб ЗСУ під керівництвом Генштабу), визначає принципи функціонування та життєзабезпечення «зон безпеки» – «сірих» зон поблизу лінії зіткнення. Де-факто, ці інновації можна віднести до заходів з деокупації. Так само, як окремі положення – визнання документів самопроголошених республік щодо народження та смерті громадян, відповідальності РФ за матеріальну та моральну шкоду населенню окупованих територій, підтвердження майнових прав переселенців на залишене в окупації майно – є відповідниками заходів з реінтеграції. Проте власне цих термінів Закон не містить.

Викликають питання й строки ухвалення законопроекту, текст якого вперше був оприлюднений ще в червні 2017 року, а винесений на розгляд парламенту у вересні (6 жовтня 2017 року його прийняли у першому читанні в пакеті з іншим законом – №7164). Чому, незважаючи на його важливість для України, знадобилося стільки часу для ухвалення? Хто є справжнім автором закону? Окремі чутки віддають авторство первинного тексту документа спеціальному уповноваженому державного секретаря США з питань Донбасу Курту Волкеру – саме його команда розробляла й затверджувала текст на найвищому рівні у Вашингтоні. Закон, за концепцією американців, мав спиратися на Мінські угоди і служити інструментом мирного врегулювання. Проте з ухваленого документа всі згадки про «Мінськ» вилучили – це було принциповою позицією майже всіх фракцій парламенту (крім БПП).

Ухвалення Закону на тлі новорічно-різдвяного перемир’я (якого переважно дотримуються – кількість обстрілів зменшилася до 5-7 разів на добу) лідери проросійських бойовиків уже назвали актом агресії. Досить нервово сприйняли Закон і в Москві. Однак очікувати активізації бойових дій сьогодні не варто, незважаючи на сприятливі для баталій погодні умови (промерзлий ґрунт уможливлює використання важкої техніки). Росія входить в останню фазу передвиборчих змагань і готується до Чемпіонату світу з футболу – активний військовий конфлікт на її кордоні відлякуватиме туристів.

Незважаючи на палкі дискусії щодо змісту і правок до Закону, він був затверджений 280-ма голосами депутатів Верховної Ради. Одностайно проти Закону виступила фракція «Опозиційного блоку» та група «Партія Відродження», що виступають за примирення з Російською Федерацією за будь-яку ціну. Критику за надто м’які формулювання щодо країни-агресора висловила фракція «Самопомочі». Але це не завадило їм врешті-решт проголосувати за текст Закону – на відміну від позафракційних «свободівців», які були більш принциповими. Разом із ними утримались від голосування й кілька інших відомих депутатів – Надія Савченко, Віктор Балога (проголосував «проти»). Привертає увагу й відверто дивує відсутність на ключовому голосуванні лідерки БЮТ Юлії Тимошенко. Її фракція була однією з найактивніших за кількістю внесених правок до законопроекту (депутати Рябчин, Шкрум, Крулько, Тарасюк та інші). Однак, коли настав момент «Ч», Тимошенко, а разом із нею й «старе» крило партії (Немиря, Власенко, Богдан) обрали за краще не з’явитися на голосування. Це можна пояснити стартом електорального циклу – президентські й парламентські вибори 2019 року не за горами. Вочевидь, БЮТ, лідер різноманітних політичних рейтингів, розраховує на голоси електорату на Сході та Півдні України, який все ще має певні симпатії до Росії. Зафіксоване положення про агресію РФ відверто підриває будь-які реалістичні плани мирного регулювання із залученням Москви.

Саме таке формулювання агресії міститься у преамбулі та прикінцевих положеннях Закону. Ще в одному місці згадується «держава-окупант». Зазначена декларативність закріплює факти наявної доказової бази російської ролі на Донбасі, до яких постійно апелюють українські дипломати у спілкуванні з західними партнерами. Ось тільки що буде далі? Які дипломатичні наслідки матиме реалізація цього Закону? За логікою, якщо визнано факт збройної агресії проти України, Київ має розривати дипломатичні відносини з країною-агресором. Або хоча б відкликати посла… До речі, на розгляд парламенту вносили поправку про денонсацію Договору про дружбу, співробітництво і партнерство між Україною та Російською Федерацією, проте її не проголосували. Тож у цій сфері залишається невизначеність і зберігається поле для ескалації напруги.

Так само немає прив’язки чинного закону до Мінських угод – єдиного документа, на імплементацію якого спирається режим економічних та політичних санкцій Заходу проти Москви. Логіку Києва зрозуміти можна: неможливо базувати національне законодавство на нормах документа, який має сумнівну легітимність і може змінюватись. Однак Німеччина з цим не згодна і вже призначила експертизу ухваленого Закону на відповідність Мінським угодам. Негативні висновки експертизи можуть позначитись на обсягах зовнішньої допомоги ФРН Україні в реалізації реформ та проектів із врегулювання конфлікту на Донбасі (зокрема, Німеччина є найбільшим донором програми будівництва житла для ВПО).

Ще одним контроверсійним моментом документа, що може мати внутрішньополітичні наслідки, є питання застосування статті 10 цього Закону, яка фіксує додаткові повноваження армії з проведення заходів протидії агресії Росії. У Закон не включені гарантії захисту від свавілля під час застосування заходів, які є у спеціалізованому законодавстві щодо правового режиму воєнного стану, що може провокувати узаконення зловживань військових (наприклад, відчуження нерухомого та рухомого майна громадян). Фактично, Закон утверджує режим воєнного положення на Донбасі, за винятком окремих деталей – відсутні згадки про комендантську годину та трудову повинність населення. Справжні наслідки впровадження нових правил життя на прифронтовій території можна буде оцінити лише з часом.

Насамкінець треба зауважити, що, незважаючи на низку протиріч, сам Закон написаний за принципами Нікколо Мак’явеллі – «потреба в ньому виправдовує огріхи в тексті». До того ж практична імплементація Закону, безумовно, потребуватиме низки підзаконних актів, узгодження та ухвалення яких займе достатньо багато часу. Знаковість Закону №7163 полягає не в його практичному тлумаченні, а в символізмі. Україна вже ніколи не буде такою, якою була раніше. Тепер у неї в юридичному плані, як і в Молдови та Грузії, офіційно з’явилися тимчасово окуповані території, відповідальність за які Росія не хоче нести офіційно. Залишається сподіватись, що за визнанням прийде усвідомлення, і буде розроблений чіткий стратегічний план, як саме Україні боротися за ці території та відновити порушений суверенітет.

Валерій Кравченко