Децентралізуйся або помри

Наприкінці квітня у 47-ми нових об’єднаних територіальних громадах пройшли вибори, після яких загальна кількість громад перевищила 400. Децентралізація крокує швидкими темпами, впливаючи на життя громад, сіл та міст. Чим є децентралізація людською мовою і куди вона веде? Про це – у екскурсі нашумілою реформою.

Ближче до людей

Децентралізація спрямовує процес вирішення місцевих питань ближче до людей. Для того, щоб щоденно управляти життям громади, району чи області, здебільшого потрібно три речі: повноваження, ресурси та відповідальність. Реформа децентралізації «спускає» їх на максимально наближений рівень місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях. Вони отримають кращий доступ до права вирішувати й наділяються ресурсами для здійснення повноважень. Баланс сил зрівноважує механізм відповідальності. Громадяни контролюють ефективність органів місцевого самоврядування, а держава слідкує за дотриманням законності.

Якщо одна із трьох опор децентралізації недостатньо міцна, уся реформа може виявитись не надто успішною, і громади не досягнуть головного – більшої спроможності та впливовості. Центральна влада, своєю чергою, має бути спрямована на удосконалення «правил гри» – законів та інших нормативних актів. Така діяльність допоможе зміцнити спроможність громад, щоб не лише фінансувати їх згори, але й дати їм «вудочку» для отримання додаткових ресурсів.

Часто змішуються поняття децентралізації та федералізації. Остання передає суттєві повноваження регіонам, а децентралізація робить ставку на громади. Передавати ресурси і повноваження лише на регіональний рівень – великий ризик, оскільки це може породити сепаратизм і блокувати щоденне функціонування громади.

Розпочнемо короткий аналіз трикутника децентралізації (сподіваюсь, зовсім не бермудського) саме з рівнів проникнення реформи та повноважень на кожному з них.

Бойові одиниці децентралізації

Базовим рівнем реформи децентралізації є об’єднані територіальні громади. Територіальним громадам у їхньому звичному форматі у багатьох випадках важко було стати спроможними: більшість ресурсів витрачали на утримання управлінців, а для вирішення місцевих проблем і планування проектів коштів не вистачало. Через брак коштів і повноважень дрібні територіальні громади мали боротися за виживання. Саме тому децентралізація передбачає обов’язкове об’єднання (укрупнення) територіальних громад.

Основою укрупнення території громад є перспективний план об’єднання. Стратегічний документ має відповідати межам доцільності та оперативності: відстань від центру громади до її найдальшого населеного пункту має бути такою, щоб у екстрених випадках її могли подолати пожежна бригада, швидка допомога, поліцейський патруль максимум за 30 хвилин.

Затверджують такий перспективний план на обласному рівні. А як, крім зручного планування, забезпечити врахування інтересів жителів сіл, які входять до громад? Громада має голову та виконком, які здійснюють управління громадою. Села, які ввійшли до об’єднаної громади, обирають старост, які входять до виконкому об’єднаної громади і виконують ті ж функції, які раніше були у сільради. Старости і депутати будуть «зв’язковими» між жителями і владою громади та вирішуватимуть проблеми громадян у раді та виконкомі.

9 лютого 2017 року прийняли довгоочікуваний Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо статусу старости села, селища», який визначає повноваження старости, серед яких: сприяння жителям у підготовці та лобіюванні пропозицій, контроль за місцевим бюджетом, станом благоустрою та комунального майна.

Перші успіхи у створенні та діяльності об’єднаних територіальних громад вплинули на позицію багатьох сільрад, які раніше не хотіли об’єднуватись із сусідами – особливо з міськими територіальними громадами. Тепер багато таких сільрад дедалі частіше звертаються з пропозицією про приєднання. Проте розпочинати нові процедури об’єднання і знову йти на нові вибори об’єднані територіальні громади не поспішали. В окремих районах склалася суперечлива ситуація: переважна більшість населення району об’єднується в дві-три громади, які активно розвиваються, а кілька сільрад, що не об’єдналися, є «залишком» району.

У межах децентралізаційного пакету законів 9 лютого частково вирішили цю проблему: парламент схвально проголосував за Закон «Про внесення змін до деяких законів України щодо добровільного приєднання територіальних громад», де нарешті чітко описано процедуру приєднання до об’єднаної територіальної громади та форми його державної підтримки.

Окрім базового рівня, реформа децентралізації та системи місцевого самоврядування сформує нові райони, які отримають повноваження управління комунальною власністю та школами-інтернатами, вторинною медичною допомогою. Решта повноважень районів перейде до компетенції об’єднаних громад.

Завершальним напрямком є обласний рівень. Межі областей суттєво змінювати не будуть, але вони стануть регіонами. Кількість обласних (регіональних) центрів не зміниться. Зміниться лише форма управління: будуть обрані районні та обласні ради, які мають створити виконкоми замість районних та облдержадміністрацій.

Де гроші лежать?

Локомотив повноважень неуникно перезавантажує і бюджетну систему. Відповідно до проміжного звіту Фонду «Демократичні ініціативи» імені Ілька Кучеріва «Децентралізація: результати, виклики та перспективи», для переважної більшості опитаних голів об’єднаних громад ключова перевага нового статусу їхніх громад полягає у вагомому зростанні фінансових ресурсів. Коли розмір громади збільшується внаслідок об’єднання, з’являються відповідно і додаткові ресурси на місцях. Аналізуючи статистику 2016 року, найчастіше гроші, отримані в результаті фінансової децентралізації, вкладали у ремонт доріг, утримання закладів освіти, благоустрій територій, ремонт і реконструкцію закладів соціально-культурної сфери.

Внаслідок децентралізації всі місцеві бюджети отримують прямий зв’язок із державним бюджетом для стабільності та прогнозування витрат. Податки, які передаються на місця, дають змогу збільшити місцеві бюджети, а громади контролюватимуть, як органи влади розпоряджаються додатковими ресурсами. Така модель кругообігу коштів в громаді підтримає розвиток бізнесу, створення робочих місць і постійні надходження до місцевого бюджету.

Крім звичних механізмів, Державний фонд регіонального розвитку виділяє у 2017 році 1 млрд грн на своєрідні державні гранти – реалізацію проектів територіальних громад. Можливо, проектний підхід допоможе збалансувати статистику «гасіння пожеж» інвестиційними проектами та довгостроковими програмами.

Що мені за це буде?

Рух ключових органів громади в напрямку відповідальності є двостороннім: відповідальність місцевої влади перед громадою за ефективність та перед центральною владою за законність дій та рішень.

Незважаючи на два механізми, жителі громад є все-таки ключовим рушієм у системі стримувань і противаг. Перш за все – шляхом виборів як прояву прямої демократії. Завданням кожного громадянина в умовах виборчих перипетій є формування місцевої влади, яка потенційно буде працювати добре, і контроль за виконанням їхніх передвиборчих обіцянок.

На цьому не варто зупинятися. Децентралізація активізує чимало старих і додає нові механізми місцевої демократії. Як і передання повноважень та ресурсів, надання громаді відповідальності за те, що відбувається у сфері її впливу, є підвищенням спроможності для вирішення місцевих проблем.

Більшість жителів об’єднаних територіальних громад зауважують, що отримали більше можливостей контролювати дії місцевої влади, та намагаються брати активнішу участь у процесі прийняття рішень. У деяких випадках активність громадян призводить до зміни початкових рішень посадовців відповідно до побажань більшості мешканців громади. При цьому найпопулярнішими механізмами участі населення в управлінні громадами є громадські слухання та збори громадян, на яких обговорюють вирішення нагальних проблем.

Постійна громадська участь стимулює і посадовців бути більш відкритими до своїх виборців. Зокрема, посадовці деяких ОТГ намагаються зробити власну діяльність максимально прозорою, оприлюднюючи на своїх сайтах порядок денний та всі ухвалені рішення. Крім того, набуває популярності інструмент бюджету участі, завдяки якому представники органів місцевого самоврядування залучають громадян до формування місцевого кошторису.

Якщо з можливостями громадян вплинути на життя у їхніх громадах все більш-менш зрозуміло, то під час аналізу вертикалі влади в інформаційному просторі дедалі частіше з’являється термін «префект». Саме на них покладені функції слідкувати за конституційністю та законністю рішень органів місцевого самоврядування. Поки що цей інститут, запозичений з європейської практики, не введений в дію: необхідне набрання чинності змін до Конституції щодо децентралізації та, відповідно, ліквідація місцевих держадміністрацій. В арсеналі представника органів виконавчої влади на місцях – можливість зупиняти дію незаконних актів органів місцевого самоврядування й одночасно звертатися до суду, порадити місцевій раді адаптувати власні рішення до вимог Конституції та законів. Варто зауважити, що моментально зупинити дію акту ОМС він не може – рішення залишається за судом. Більше того, незважаючи на низку контрольних функцій, префект має менше повноважень, ніж наразі місцеві держадміністрації.

Куди рухаємося?

На перший погляд, реформа децентралізації розвивається стрімко й ефективно. За інформацією Мінрегіону, вже створено 413 об’єднаних громад. Утворення такої кількості громад за три роки реформи – показник красномовний, навіть у порівнянні з європейською практикою, де формування громад тривало, зазвичай, близько 10 років. Виникає питання: як не змарнувати зусилля і якнайкраще децентралізуватися?

Для унормування децентралізації у законодавчому полі потрібно завершити конституційну реформу, щоб остаточно передати повноваження на місцевий рівень. Особливо важливим є перезавантаження адміністративно-територіального устрою відповідно до руху повноважень якнайближче до людей.

Проте усі законодавчі зміни можуть зійти нанівець без координації зусиль усіх цільових груп. Наразі Мінрегіон сформував Координаційну раду донорів міжнародної допомоги у сфері децентралізації за підтримки Швейцарського бюро співробітництва, які узгоджують власні зусилля для максимального ефекту. Але такий механізм повністю не усуває проблеми: спеціалізованого органу, який би координував, планував і моніторив просування децентралізації Україною та забезпечував інтереси всіх зацікавлених осіб (органів місцевої влади, центральної влади, громадських організацій, бізнесу, ЗМІ, міжнародних організацій), досі не створено.

Ольга Лучка